Das aktuell überarbeitete Landschaftskonzept Schweiz möchte praktisch alle Arten von Landschaft unter einen umfassenden Schutz stellen. Die Bedürfnisse der Bevölkerung in Bezug auf Wohnen, Arbeiten und Freizeit werden ebenso wenig berücksichtigt wie gesamtwirtschaftliche und gesamtgesellschaftliche Interessen. Die Erhaltung schützenswerter Landschaften ist ein wichtiges Anliegen. Dabei ist jedoch eine Interessenabwägung durchzuführen, welche in einen demokratisch legitimierten Gesetzgebungsprozess eingebettet werden muss.

Absoluter Landschaftsschutz angestrebt

Im kürzlich unter der Federführung des Bundesamts für Umwelt überarbeiteten Landschaftskonzept Schweiz (LKS) definiert der Bund die Rahmenbedingungen für eine kohärente und qualitätsorientierte Entwicklung der Schweizer Landschaft. Das LKS beinhaltet einen Konzeptteil für die Strategie sowie vierzehn Landschaftsqualitätsziele und Sachziele für die landschaftsrelevanten Politikbereiche, welche bis 2040 erreicht werden sollen.

Die Definition von Landschaft in Kapitel 1.2 ist so weit gefasst, dass darunter praktisch die gesamte Fläche der Schweiz zu verstehen ist. Besonders störend ist, dass nicht nur Naturlandschaften, sondern auch Stadtlandschaften und insbesondere die Baukultur zur Landschaftsdefinition gehören. Dies muss unweigerlich zu Zielkonflikten mit den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes führen. Werden ganze Ortsbilder grundsätzlich unter Schutz gestellt, können die Ziele bei der Siedlungsentwicklung nach innen nicht erreicht werden. Darüber hinaus sorgen bestehende Raumplanungsvorschriften des Bundes, der Kantone und der Gemeinden bereits dafür, dass der typische Charakter bestimmter Stadtteile und Ortsbilder ausreichend geschützt wird.

Der Mensch und seine Ansprüche bei der Nutzung und Weiterentwicklung der Landschaft müssen berücksichtigt werden. Die Ziele und Massnahmen des LKS vernachlässigen jedoch die Entwicklung der Schweizer Landschaften, indem sie einseitig auf deren Schutz fokussieren. Eine zwingend notwendige Interessenabwägung bei der Nutzung der Landschaft findet nicht statt. Für einen effizienten Landschaftsschutz muss nicht die gesamte Fläche der Schweiz unter den Schutz dieses Konzeptes gestellt werden. Nur wenn die Schutzinteressen die Nutzungsinteressen überwiegen, besteht ein Handlungsbedarf. Es ist unbestritten, dass es besonders schützenswerte Landschaften gibt: Dazu gehören das von der UNESCO zum Weltkulturerbe erklärte Lavaux und bestimmte Regionen im Tessin, Graubünden und Wallis. Diese Landschaften sind bereits durch bestehendes Recht gut geschützt.

LKS verbindlich für Kantone?

Das LKS stützt sich angeblich auf Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes (RPG), welcher den Bund ermächtigt, im Rahmen seiner eigenen Aktivitäten Konzepte und Sachpläne zu verabschieden, um seine raumwirksamen Aufgaben erfüllen zu können. Solche Konzepte sind für die Bundesbehörden verbindlich. Zudem müssen die Kantone gemäss Artikel 6 Absatz 4 RPG bei ihrer Raumplanung die Konzepte und Sachpläne des Bundes berücksichtigen. Im Falle des LKS ist diese Rechtsgrundlage zu hinterfragen. Der Landschaftsschutz liegt gemäss Artikel 78 der Bundesverfassung in der Kompetenz der Kantone. Es lohnt sich an dieser Stelle daran zu erinnern, dass der Bund in der Raumplanung nur für die Rahmengesetzgebung zuständig ist. Die eigentliche Raumplanung vor Ort machen die Kantone und Gemeinden. Das wichtigste Planungsinstrument der Kantone ist der Richtplan. Beim Erlass der Richtpläne haben die Kantone einen grossen Ermessensspielraum. Dieser darf nicht in unzulässiger Weise durch ein einfaches Behördenkonzept des Bundes eingeschränkt werden. Das LKS beschränkt sich jedoch nicht
nur darauf, allgemeine Prinzipien zu definieren. Folglich können die Kantone nicht verpflichtet werden, die Ziele und Konzepte des LKS direkt in ihren raumplanerischen Entscheidungen
umzusetzen.

Kein „Soft-Law“ durch die Hintertüre

Die laufende Verschärfung und zunehmende Verbindlichkeit von Konzepten des Bundes geben Anlass zur Sorge. Gerade im Bereich der Raumplanung sollte sich der Bund an seine
Kompetenzen zur Rahmengesetzgebung halten. Bei Anpassungen der kantonalen Richtpläne müssen diese durch das Bundesamt für Raumentwicklung geprüft und durch den Bundesrat genehmigt werden. Dabei besteht die grosse Gefahr, dass bei der Prüfung der Richtpläne Druck auf die Kantone ausgeübt wird, auch sogenanntes „Soft-Law“ berücksichtigen zu müssen, also vom Bund erlassene Richtlinien, wie zum Beispiel das LKS.

Wenn es um verbindliche Regeln und Vorgaben im Bereich der Raumplanung und des Landschaftsschutzes geht, müssen diese in einem ordentlichen Gesetzes- oder zumindest Verordnungsprozess erlassen werden. Nur dann ist gewährleistet, dass alle wichtigen politischen Akteure von Anfang an in den Prozess einbezogen werden, was beim LKS nicht der Fall war. Aufgrund der grossen inhaltlichen Schwächen sowie der mangelhaften Rechtsgrundlage in Bezug auf die Umsetzung in den Kantonen ist das aktualisierte LKS insgesamt nicht akzeptabel.